豊洲市場移転問題に関する提言 ― 都民ファーストのリスクコミュニケーションを!

日本維新の会「豊洲・築地問題合同調査チーム」による提言全文(3月9日東京都に提出)

1.はじめに

豊洲市場予定地における土壌汚染対策が混迷を深めている。東京都が築地での再整備に着手してから25年、再整備の困難等から整備方針を転換し、豊洲地区への移転を卸売市場整備計画に明記してから15年が経過し、本来、昨年11月にも閉場し豊洲地区に移転する予定だった築地市場は、昨年8月に小池都知事が延期判断したのを機に、再び先行きの見えない不透明な状況に陥っている。

そうした中、日本維新の会は、本年2月に馬場伸幸幹事長をチーム長、柳ケ瀬裕文都議を事務局長とする「豊洲・築地市場問題合同調査チーム」を発足させ、同月8日に築地市場及び豊洲市場を視察した。その際、馬場幹事長が「移転以外に根本的な解決策はない」と述べたように、私たち調査団は、老朽化した築地市場の豊洲移転こそ「都民ファースト」(小池都知事)であると確信した。

もちろん、東京の卸売市場の整備方針を決定するのは都民に選ばれた都知事であり都議会である。国の法令に違反していない限りにおいては、自治事務である卸売市場の在り方に国政政党が口を挟む余地はない、との指摘があるのも承知している。しかし、石原都政で決定され、猪瀬都政、舛添都政を経て小池都政が引き継いだ豊洲市場の整備方針が、ひとり東京都の問題を超えて、全国の卸売市場に混乱をもたらすなど悪影響が拡がりつつある。

また、豊洲新市場整備方針が掲げる“ゼロリスク”の希求は、結果的に、豊洲地区に続いて築地地区にも甚大な風評被害を撒き散らしている。そもそも“ゼロリスク”を求めれば、土壌中の汚染物質の除去に莫大な費用負担が発生するのみならず、事業者が費用を負担できずに土地が放置されるブラウンフィールド問題に繋がりかねない。汚染が隠蔽される、あるいは調査に踏み切れず逆に汚染が放置される、といった最悪の事態を招きかねない。

そこで、日本維新の会豊洲・築地市場問題合同調査チームとして、豊洲市場及び築地市場の現状について比較分析するとともに、都民の食の安全と安心を実現するために必要な論点整理を行い、卸売市場法の改正も含めた政策提言をとりまとめたところである。真の意味での「都民ファースト」を実現するためにも、小池都知事には、本提言を踏まえ、速やかに豊洲移転を決断されることを期待したい。

2.経緯

私たちが視察を行った日の3日後、2月11日に築地市場は開場82周年の記念日を迎えた。昭和10年2月の開場から一貫して生鮮食料品の安定供給という極めて重要な役割を担ってきた築地市場は、世界最大級の取扱規模を誇るとともに、いわゆる「築地ブランド」とも言われる高い評価を内外から受けるに至っている。

しかしながら、築地市場の施設は昭和10年に建築されたものも多く、私たちが視察を行った際にも建物の一部が破損し剥落している箇所が多数見受けられた。これまでは部分的な改修工事を繰り返すことでやり繰りしてきたが、そもそも築地市場は開放型の構造であるため、風雨の影響も避けられず、商品の品質や鮮度の保持等が困難となっている。

こうした中、東京都は、平成3年に現在地での再整備に着手したが、工事の長期化や整備費の増大、営業活動への深刻な影響など多くの問題が発生し業界調整も難航、平成8年には工事が中断し、平成11年には東京都と業界との協議機関(築地市場再整備推進協議会)が移転整備へと方向転換すべきとの意見集約を行った。

平成13年には、東京都中央卸売市場審議会の答申を経て東京都卸売市場整備計画(第7次)に豊洲移転が明記され正式決定、平成15年の豊洲市場基本構想、平成16年の豊洲市場基本計画、平成17年の豊洲新市場実施計画、平成18年の豊洲新市場整備等事業実施方針が、順次とりまとめられたのである。

焦点の土壌汚染対策については、平成19年設置の専門家会議、平成20年設置の技術会議で検討され、後々の混乱の原因ともなる「豊洲新市場整備方針」が平成21年2月に策定された。平成26年に土壌汚染対策工事が全街区で完了し、平成27年7月には、豊洲市場の開場日を平成28年11月7日とすることまで決定していた。

そして、舛添要一前知事の辞職に伴う都知事選挙において勝利した小池百合子都知事は、昨年8月31日、「都民ファーストに基づいていないものは都民目線で情報を公開し、経緯を明らかにする」等と述べ、1)安全性への懸念、2)巨額かつ不透明な費用、3)不十分な情報公開、の3つを理由に築地市場の豊洲市場への移転延期を正式に表明した。

3.論点(核心的問題の所在)

小池百合子都知事が豊洲市場への移転延期を決めた3つの理由のうち、2)巨額かつ不透明な費用、及び3)不十分な情報公開、の2点については、過去の経緯を含めて、豊洲市場に移転してからでも十分に精査し検証することが可能である。従って、私たちは、1)安全性への懸念、こそ、豊洲市場への移転問題に関する最大の論点であると考えた。

(1)安全基準と安心基準

さて、その安全性への懸念について、日本維新の会の橋下徹法律政策顧問は、当初から、「豊洲ではもともと地下水は飲まない。だから地下水対策は本来不要」(昨年9月20日)等とツイッターを通して指摘。こうした橋下顧問の発言に関し、同年9月23日の定例会見で記者から問われた小池都知事は、「これは総合的な話でございまして、地下水の汚染ということがどれほど生活者にとって影響を与えるのか、安全に対して疑問を抱かせるのか、そのような感性、ということが必要なのではないか」とコメント。

この小池都知事のコメントに対し、橋下顧問は改めて「感性に基づくならば、築地は豊洲よりもよほど危険だろうし、徹底調査が必要だと感じるはずだ。豊洲問題を政局に利用してきたので論理矛盾を起こしている」と喝破したが、日本維新の会としても、安全の問題は、論理で判断すべきものであり、感性で決めるものではない、と考える。

既に3月3日に国会内で開催した緊急会見でも指摘したように、土壌の汚染や地下水の水質に係る規制基準には、3つの基準が存在する。第一は法律上の安全基準=土壌汚染対法、第二は条例上の安全基準=東京都環境確保条例、そして第三が豊洲市場のみに適用されている安心基準=豊洲新市場整備方針である。

注意が必要なのは、土壌汚染対策法と東京都環境確保条例は安全基準であるが、豊洲新市場整備方針は(科学的な安全を超えた)主観的な安心を確保するための基準であり、その科学的根拠は極めて薄弱地下水に環境基準を適用するのは、地下水中の揮発性物質(ベンゼンとシアン)が気化して建物内に侵入するリスクを考えてのことであるが、1)日本では評価方法が確立されていない、2)仮説に仮説を重ねている、3)主観的な安心基準とならざるを得ない、といった指摘が専門家会議でもなされていた。

実は、国の卸売市場法の枠組みにおいても、第10次の卸売市場整備基本方針(平成28年1月14日)及び中央卸売市場整備計画(平成28年4月1日)等に「安心」という用語が使われているが、それらは、あくまでも、原産地表示の徹底、生産履歴情報等の適切な確認・伝達、食品衛生上不良な食品の流通防止に向けた検査体制の充実、生鮮食料品等の入出荷に係るトレーサビリティの確保等により「安心につなげていく」、生鮮食料品等の安全確保により消費者等の「安心につながるように」する、という趣旨である。

昨日8日の衆院農林水産委員会においても、農水省の井上食料産業局長が、中央卸売市場整備計画の当該規定を紹介しつつ、「生鮮食料品等の安全を確保すること、それが消費者の安心につながるという基本的な考え方を示したもの」と明言した通りである。

決して安全基準と別に安心基準があるのではなく、安全についての適切なリスクコミュニケーションの中にしか安心はないのである。焦点の豊洲市場についても、法律上そして条例上の基準は十分に満たされており安全であることを、東京都は、都民に対し、しっかり説明すべきなのである。

(2)東京都の二重基準

そもそも、東京都が豊洲新市場整備方針に規定した安心基準=地下水基準は、豊洲市場には適用されても築地市場には適用されない、いわゆる「二重基準」である。例えば、こうした地下水基準が条例等として制度化されれば、築地市場を含め都内に11ある中央卸売市場のすべてに当該基準が適用されることとなるが、安心基準たる地下水基準は豊洲市場のみに適用されている。

仮に豊洲市場以外の地区に土壌汚染のおそれが全くないとすれば、そうした取扱いも合理的かもしれないが、実際には2月28日、日本維新の会による東京都への情報公開請求を通じて築地市場にも「土壌汚染のおそれがある」という新事実が明らかとなり、追いかけるように東京都建設局がその一部を公表したのである。豊洲市場の土地は東京ガスの工場跡地であり土壌汚染対策法が求める以上の過剰とも言える土壌汚染対策が講じられてきたが、築地市場の土地についても、第二次世界大戦後に米軍のドライクリーニング工場が建設されていた時期があり、土壌が洗濯用の有機溶剤で汚染されているおそれがあるというのである。

こうした新事実を都建設局が公表した2月28日の夜、小池都知事は「(築地を)豊洲と同じ観点で見るわけにはいかない」とコメント。3月2日の都議会一般質問でも、「(築地市場に土壌汚染があったとしても、)コンクリートやアスファルトで覆われており、土壌汚染対策法などの法令上の問題もない」「人の健康に影響を与えることはない」と答弁した。

しかし、「コンクリートやアスファルトで覆われており、土壌汚染対策法などの法令上の問題もない」のは豊洲市場も同じである。築地市場の土壌汚染が「人の健康に影響を与えることはない」と断言するのであれば、豊洲市場についても「人の健康に影響を与えることはない」と言わねばならないし、豊洲市場で地下水モニタリングをするのであれば、築地市場の地下水についてもモニタリングしなければ、論理が一貫しない。東京都は、11ある卸売市場に一貫した論理を適用すべきである。

(3)安心のためのリスクコミュニケーション

以上、豊洲新市場整備方針が安心を確保するための主観的な基準でしかないこと、更には、それを豊洲市場のみに適用するのであれば「二重基準」との謗りを免れないこと、等を指摘してきた。もちろん、私たちも、科学的基準こそが全て、だとか、安心のための取り組みは不要、等と考えているわけでは決してない。

特に土壌汚染については、大気や水の汚染とは異なり、国民、都民がより大きな不安感や嫌悪感を抱いてしまう理由があるのも事実である。例えば、土壌中の汚染物質は大気中や水中の汚染物質と比べて移動性が低いため、局所的な汚染となり、特別の対策を取らない限り長期間にわたって汚染が続くこととなる。

また、地下にある汚染であるため、地上から目で見て分かりにくい。汚染物質の移動性の低さもあって、工場等の私有地内で土壌汚染が発生した場合、土壌汚染状況調査を行うまで汚染の有無や状態が分からない。情報が公表されなければ周辺の住民も汚染の状況を知る術がない。「目に見えない」という特徴が、リスクへの過剰反応を引き起こすのである。

そもそも、産業活動に伴う有害物質の排出については、水質汚濁防止法によって有害物質を含む水の地下浸透が禁止されたのが1989年、土壌環境基準が制定されたのが1991年であり、それ以前は現在のように対象物質の有害性に注意が払われることがなかった。土壌汚染は、都心であればどこにでもあり得る汚染であると認識すべきなのである。

一方、土壌汚染は、汚染された土壌を人体に取り込む摂取経路を遮断することで、健康への影響を防止することができるという特徴もある。大気汚染などの場合は、汚染が広範囲に拡散する上に、呼吸によって体内に汚染物質が取り込まれるため摂取経路の遮断は極めて困難であるが、土壌汚染の場合には、人への健康影響を防止することができる。

こうした土壌汚染の特徴を踏まえれば、大事なことは、土壌汚染の除去に執着するのではなく、仮に土壌汚染があったとしても、「コンクリートやアスファルトで覆われており、土壌汚染対策法などの法令上の問題もない」「人の健康に影響を与えることはない」(小池都知事)ことを、築地のみならず豊洲についても一貫して説明することなのである。

(4)豊洲市場移転と築地市場再整備等との比較考量

以上のように、土壌汚染に関する適切なリスクコミュニケーションに積極的に取り組んだ上で、最終的に豊洲市場への移転がベターな選択肢なのか、やはり築地市場の再整備がベターなのか、あるいは第三の選択肢があり得るのか、それこそ総合的に検討を行い、最終判断をしていく必要がある。

私たち日本維新の会は、この豊洲市場移転問題に取り組み始めた当初から、実現可能な選択肢を「比較考量」することが重要であると指摘してきた。政治とは、この地球上に存在し得ない理想を掲げて混乱を惹き起こすのではなく、よりよき社会、よりよき地域を目指して、ベターな選択肢を実現していく不断の営みだからである。

本年2月に築地市場及び豊洲市場を視察した際、私たちは「移転以外に根本的な解決策はない」(馬場幹事長)と確信したと述べたが、決して印象論で主張しているわけではない。視察に前後して築地市場及び豊洲市場に関するデータ等を収集し、都議会のみならず国会でも農水省、環境省等を問い質し、それらに基づき東京都への情報公開請求を通じた調査を展開、客観的データに基づいて比較考量を重ねてきた。

<築地市場>

開場から82年が経過した築地市場は、施設の老朽化、劣化が著しい(壁・金具の落下、雨漏り、空調なし、給水管などの漏水、アスベスト、水たまりなど)。鉄道輸送時代に建てられた施設であるため、大型トラックでの搬入出・荷さばきスペース、駐車場などが不足し、スムーズな車両動線の確保も難しく、車両の入場待ちや渋滞、更には人身事故なども頻発している。

また、そもそも開放型の施設であるため、温度管理や衛生管理が不徹底となりがちであり、商品が直射日光、風雨、塵・ほこりなどに晒されている。トラックやターレが常に出入りするため、排ガス濃度が高い。現地視察して印象に残ったのは、荷置き場などが不足しているため、床に箱置きされることも少なくない、という厳しい現状であった。

<豊洲市場>

それに対し、豊洲市場は、温度管理や衛生管理ができる閉鎖型施設であり、空調も完備、コールドチェーン、建物に接した着車スペース、専用の搬出入口を介しての搬出入が可能となっている。また、専門家会議及び技術会議が提言してきた徹底した土壌汚染対策が施され、東京の都心部の中では、今や最もきれいな土壌を擁する地域であると言えるかもしれない。

豊洲市場の建物の安全性についても「荷重で床が抜ける」「耐震性が不足している」といった多くの指摘がなされてきたが、昨年12月に建築基準法にもとづく検査済証が発行されていることなど構造上の安全性が既に確認されている。反対に、老朽化した築地市場では、主要な売り場を含む6棟が耐震基準を満たしていないこと、仮設施設として建設された駐車場など35の施設の仮設許可が切れていること等が明らかとなっている。

ちなみに、豊洲市場用地の汚染土壌については、90万㎥の汚染土壌が掘削され、現地で処理のうえ再利用された32万㎥を除き、57万㎥もの汚染土壌が外部に搬出された。全国で1年間に排出される汚染土壌の総量が90万㎥(平成26年度)であることを踏まえれば、相当量の汚染土壌が豊洲以外の地域に搬出されたということも付記しておきたい。

<第三の選択肢>

なお、東京都が検討していた移転先は豊洲地区だけではない。昭和47年には築地市場の機能一部を大田市場に移転することを検討し、昭和56年には実際に一部移転案を業界に提案したが、昭和57年の築地本願寺での反対集会に象徴される激しい反対運動に直面し、昭和61年に断念することとなる。

その後、平成3年から現在地での再整備に着手したことは既に述べた通りであるが、工事の長期化や整備費の増大、営業活動への深刻な影響など多くの問題が発生し業界調整が難航、平成8年には工事が中断し、平成11年に東京都と業界との協議機関(築地市場再整備推進協議会)が移転整備へと方向転換すべきとの意見集約を行ったのである。

そして、最後に残ったのが全面移転案。当初、東京都は晴海地区や有明地区も検討の俎上に載せたようであるが、築地市場を移転するには40ha以上の敷地が必要であるため、晴海や有明は検討の対象外となった。そして、平成13年に豊洲移転が正式に決定され、以来15年、莫大な予算を投じ、土壌汚染対策を含めた豊洲市場の整備が進められてきたのである。

4.提言

(1)豊洲市場への移転に向けた調整の加速

以上の検証から、築地市場の再整備や第三の選択肢よりも豊洲市場への移転の方がベターであり、豊洲市場移転こそが「都民ファースト」であることは明らかである。平成13年の移転決定以来、昨年の小池都知事による延期判断までの15年にわたって関係者が努力を積み重ねてこられた豊洲市場移転に向けて、調整を加速すべきである。

但し、これまでの経緯を踏まえ、小池都知事は丁寧なコミュニケーションを行わなければならない。築地市場が「安全」であるのと同様、豊洲市場も「安全」であることを市場関連事業者に丁寧に説明するとともに、豊洲移転への理解を得るためには、東京都がその実現を約束してきた「新市場整備方針」を再検証することも必要となろう。

新市場整備方針は、技術会議の提言をそのまま都の方針として採用しており、安全を確保するという観点をはるかに上回る過剰な安心基準となっていることは既に述べた通りである。しかしながら、都民や市場関係者との合意形成を図ってきたプロセスにおいて、そうした安心基準の達成が豊洲移転の条件となってしまっており、一方的に破棄できるものでもない。

ついては、新市場整備方針が求めている事項のうち、地下水を計画水位以下に維持すること(地下水管理システムの能力増強)、地下ピットに地下水が浸水しないようにすること、揮発したベンゼンへの対策(換気システムの設置)等については、速やかに実施をすることが重要となる。

一方、新市場整備方針に示されている「(市場施設の着工までに)地下水の水質を環境基準以下とする」こと自体は、達成できなかったし、今後も容易には達成できないであろうが、そもそも地下水基準は「専門家会議の提言を高いレベルで実現する」との観点から技術会議が設定しそのまま都の方針になったに過ぎず、既に述べたように、根拠も薄弱であり、過剰基準と言わざるを得ない。

もう一度、技術会議ではなく専門家会議の提言に立ち戻り、安心基準はあくまでも将来に向けた努力目標であるとの当初の位置付けを取り戻すことが重要である。仮に、今後とも地下水基準を活用し地下水の継続的なモニタリングを続けるとしても、当該基準が科学的なものではないこと、主観的な都民の安心を確保するために合意形成の過程で作られたものであること等について、適切に都民に伝えていく努力が不可欠である。

豊洲市場の安全性に直結する市場内の空気環境についても、法令等による特段の規制は存在しないし、人の健康に影響を与えるような事態は想定されない。そうした前提を関係者が共有した上で地下ピット等屋内の空気環境を継続して計測管理していくことは、事業者や都民の安心につなげていく観点から意義のあることと考えられる。

なお、市場問題プロジェクトチームが豊洲市場の持続可能性に焦点を当て、「豊洲市場は年間100億円の赤字」といった報道がなされているが、極めて不適切である。経常損益を評価するに当たっては減価償却費を除外するのが当然であり、意図的な印象操作であると断じざるを得ない。

(2)適切なリスクコミュニケーション(卸売市場法の改正)

昨年9月に豊洲市場への移転延期判断をするに当たって小池都知事が、豊洲は危険であるとの雰囲気作りに取り組まざるを得なかったのは、政治家の行動として分からないでもないとの指摘がある。

しかしながら、移転を延期する場合にあっても、少なくとも豊洲市場が科学的な安全を確保できていることを明確にすべきであった。豊洲市場にのみに適用している地下水基準は、あくまでも土壌汚染に係る合意形成の困難さを背景とした安心基準であり、その上乗せの安心部分を確認するために、いったん立ち止まる、移転を延期する、のであるということを明確にすべきであった。

そして更に大事なことは、こうした安全と安心の混同と、それに伴う風評被害は、ひとり東京都の豊洲市場のみで起こっているのではないということである。福島の原発事故に対する対応、東北の瓦礫の受け入れを巡る困難な事態は、すべて安全を巡るリスクコミュニケーションの失敗から生起している。

小池都知事が、仮に、卸売市場の安全性を巡って今後も不適切な対応を続けるような場合には、全国の卸売市場と国民の食の安全安心を確保するため、築地市場はじめ東京の卸売市場で働く事業者の皆様のため、そして甚大なる風評被害に苦しむ豊洲地区の住民の皆様のため、立法措置も辞さない考えである。

具体的な立法スキームは下図の通りであり、全国の卸売市場の開設者に適切なリスクコミュニケーションを義務付けていく。本来、日本維新の会は、地方分権政党として卸売市場法の規制緩和を主張したいところであるが、東京都を含む全国の地方政治が大阪府市のように成熟するまでの間、暫定的な特別措置として適切なリスクコミュニケーションを義務付ける。迅速に卸売市場法の改正案を策定し、今通常国会に提出をしてまいりたい。

(3)都庁のガバナンス改革(東京版戦略本部会議の設置)

築地市場の地歴情報が、日本維新の会により情報公開請求を通じて明らかになったということは既に述べた。しかし何よりも疑問なのは、そうした重要な情報が、なぜ国政政党が動くまで表に出てこないのか、という深刻な問題である。

2月28日に東京都の建設局が公表した地歴情報は、平成28年3月25日付け資料に掲載されているものであるが、私たちが入手した情報公開資料によれば、同じ地歴情報が平成27年3月10日付けで東京都の建設局が環境局に提出した届出の中にも含まれていることが確認でき、環境省によれば、東京都も認めているという。

こうした情報公開文書に基づき、昨日8日の衆院農林水産委員会で日本維新の会の足立康史政調副会長が「地歴情報が2年近く隠蔽されていたのではないか」と問い質したところ、農水省の井上食料産業局長は以下のように答弁。

「地歴調査の件につきまして、東京都の中央卸売市場担当部局に確認をいたしましたところ、東京都の建設部局から東京都の環境部局に対して届出が出され (中略) 東京都の市場部局としては、この届出に関して、情報入手をできる仕組みになっておりません…」

「東京都の市場部局が、この地歴調査の具体的な内容について知ったのは、今回の(日本維新の会による)情報開示請求への対応の過程で、東京都の環境部局から情報提供を受けたということでございます」

結局、築地市場の豊洲市場への移転問題がこれだけ大きな問題となり、都民のみならず国民の関心事となっているにもかかわらず、その政治判断に不可欠な築地市場の地歴情報が、都庁の中で適切に取り扱われていなかったのである。

小池都知事が豊洲市場への移転延期を決めた昨秋、こうした地歴情報が公になっていても、都知事は延期判断をできたのだろうか。あるいは、延期判断を関係者や都民が支持をしたであろうか。小池都知事は、地下水モニタリングの結果がまだ出ていないという理由だけで移転延期を判断したが、築地市場にも土壌汚染の可能性があることを知っていれば、移転延期の判断は極めて困難であったと考えられる。

私たち日本維新の会の原点でもある大阪維新の会は、どんな政策よりも役所の統治機構改革に優先して取り組んだ。松井一郎大阪府知事と橋下徹大阪市長(当時)が、トップの判断が必要な情報に基づいて透明な形で執り行われるよう、公開の戦略本部会議を創設した。役所の仕組みが整わなければ、政策判断に必要な情報さえトップの手に入らないからである。

東京都でも小池都知事が都政改革本部を設置してはいるが、同本部が本当の意味でトップの判断を支えているようには見受けられない。都庁のガバナンスを問題視してきた小池都知事であれば、地下空洞を決裁した管理者の責任や石原慎太郎元知事の責任を厳しく問う前に、まず自らがその責任を果たすことができるよう、都庁の組織改革に取り組むべきであると提言し、本提言の最終結論としたい。

 

 

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